工会改革报告24期：生产安全事故调查中被遗忘的工会（下）

在本报告的上篇中，我们回顾了中国安全生产事故调查的程序规范，发现中国的安全生产事故调查以行政为主导，并不问责工会。在下篇中，我们将从法律责任、事故案例的角度提出工会履责状况要如何纳入安全生产事故调查的问题。

工会监督安全生产的法定责任与权力

在未有《安全生产法》之前，中国工会就已经通过《工会劳动保护监督检查员工作条例》等条例，明确了监督劳动保护和安全生产是工会的职责。该条例第一条指出要“履行工会劳动保护监督检查的职责，维护职工在劳动过程中的安全与健康”，第二条就强调：工会组织依法履行劳动保护监督检查职责，建立劳动保护监督检查制度，对安全生产工作实行群众监督，维护职工的合法权益。

2002年开始实施的《安全生产法》则完善强调了工会在安全生产和事故调查中的角色。《安全生产法》第七条规定：工会依法对安全生产工作进行监督。第六十条则订明：“工会有权依法参加事故调查，向有关部门提出处理意见，并要求追究有关人员的责任。”

在工会人员渎职的情况下，《工会法》第五十五条规定﹕“工会工作人员违反本法规定，损害职工或者工会权益的，由同级工会或者上级工会责令改正，或者予以处分；情节严重的，依照《中国工会章程》予以罢免；造成损失的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

2020年，国务院印发了《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》，当中也明确规定了工会的职责：

我们可以看到法律对于工会监督安全生产的权力和责任义务都有非常详尽的条文：工会有权在事故调查当中提意见建议，在职工面临职业病风险时发声，以及在安全生产劳动保护的政策方面提供意见；法律也相当大程度上保障了工会成员有渠道发声，例如他们可以出席政府的会议，代表广大职工提出意见并依法对落实安全生产进行监督。其实，作为职工利益代表者的工会，无论在安全生产监督方面如何高调也不为过；同样，因为人命关天，而工会就在一线工作场所监督并最接近隐患/事故现场，工会对于预防事故的发生负有的责任也相当大，这必然是高于一切政治任务、发福利、善后工作的最重要任务。

不过，大量法律规定工会“有权”做的安全生产监督工作，却被工会当成逃避责任拒绝履责的挡箭牌。他们往往会说，“法是大法，落实还需要细节。”但各地工会最终只会把落实安全生产监督的细节放在每年一次的安康杯、安全生产月活动而已。有时地方工会还会辩解，“法律说有权，但不代表我们真的能够去做。”此时他们会举出工会仍然要听命于地方政府部门如应急局的调动才能介入安全生产事故。

其实，地方政府和工会既不是从属关系也不互相指导彼此工作，大部分应急部门的工作人员甚至并不知道工会对于监督安全生产责无旁贷。工会也正好钻空子，如果政府部门不找上门也不问责，他们就乐得处于无人管也无人问津的真空地带。

事故调查中消失的工会问责

于是乎我们发现一个怪现象：每当安全事故发生之后，除了企业管理层会被追究刑事责任，如果涉事官员一旦被发现玩忽职守、涉及瞒报，或未有按照要求巡查、管理企业，他们就会被警告、诫勉处理、甚至追究刑事责任。这也令地方政府工作人员对于安全生产十分重视、如履薄冰。但地方工会作为监督安全生产的主体之一，却没有任何机制来启动调查与问责。

整理近十年死亡超过30人的特别重大事故时，我们观察到，因事故而被惩罚的都是企业和政府（尤其是该行业的政府管理部门或应急局官员），却几乎从来没有工会人员因工会身份和工会履责失职而遭到警告、诫勉，更遑论刑事追责。结果就是，我们永远看不到事故调查报告中包含工会的履责调查，不清楚工会到底有没有落实一线监督安全生产——例如，在事故发生前工会有没有在工作场所做好安全生产的一线监察、是否有鼓励职工对于安全隐患要及时举报、是否在事故发生时及时组织一线人员撤离等等。

我们考察了2010年至2022年期间主要的特别重大事故报告，包括《山东青岛“11·22”特别重大事故调查报告》、《江苏昆山“8·2”特别重大事故调查报告》、《天津港“8·12”特别重大事故调查报告》等十数个报告，在这些案例中，我们相信各级工会多少都有参与事故调查，但是最终的事故报告却没有工会的任何踪影。唯一的例外是2013年造成36人遇难的“吉林八宝煤矿‘3·29’特大事故”。时任八宝煤矿工会副主席因为明知事故死亡人数超过30人而未有向有关部门报告，且还联系办理瞒报遇难人员的火化手续，被认定对瞒报有主要责任，自此方有工会人被处分和罢免工会职务。

事后调查发现，这些引起特别重大事故的企业在生产过程中存在多次违规与许多安全漏洞，如果工会在一线履责到位的话，几乎不可能发现不了这些隐患。但就是没有一家事故企业的工会尽到了监督安全生产的责任，而工会人员也不需要因为事故发生而被问责。

就以吉林煤矿事故报告为例，我们发现，报告问责了多个政府部门，包括指出白山市安全生产监督管理局监察不力；白山市国土资源局未有依法处理八宝越界开矿等；但工会作为应在一线监督安全生产的角色却没有任何问责。当吉林省能源局因违反煤矿建设项目安全管理规定和煤矿生产能力核定标准，违规将八宝煤矿生产能力由180万吨/年提高至300万吨/年时，为何工会没有发现问题并举报？若能源局官员因此而被问责，为何工会成员不用负责？

此外，吉林煤矿事故报告的“间接原因”一项当中，完全没有考察过工会过去是否发现并举报八宝煤矿存在的违法问题；工会有没有在明知煤矿在违法地点开采、企业没有设置防火门、且连续发生3次爆炸下仍要求工人施工的情况下，运用工会权力对企业提建议，向政府部门举报，或是组织一线工作人员及时撤离危险地带。想来，工会交上的答卷都是空白的。要不的话，这次36人死亡的特大事故也不会发生。如果工会稍有在一线履责监督安全生产的话，这次事故可能也不会造成如此惨重的后果。

甚至乎，八宝煤矿企业工会副主席竟然在善后过程中主动协助企业瞒报死亡数字，办理虚化火化手续以图向政府隐瞒死亡数字为30人以下。在他们看来，事故发生后，分级的不同意味着刑责的轻重，如果事故死亡人数减少，就成了更低级别的事故，官员和企业受到的处罚也就降级了，真是为政府领导做了最好的“善后工作”。但工会本来是工人的娘家人，应该代表工人的利益，在八宝煤矿事故中，工会却站在了工人的对立面，帮助企业隐瞒事故真相并令死者含冤。

八宝煤矿事故过后，2021年，应急局选出十大生产安全事故案例，但从他们所总结的教训当中可见，应急局仍然把企业和政府部门看成安全生产的““唯一”责任主体，丝毫没有重视工会在监督安全生产方面应有角色。

资料整理自﹕《2021年由应急网所选出的十大生产安全事故案例》

在这些事故调查报告中，我们同样发现，没有任何一地的工会因事故而被问责。显然，这些事故现场的问题不可能仅仅依靠政府部门的巡查来发现，真正能在生产一线发现隐患和解决安全生产问题的应该是工会和工人。报告中，调查企业和政府部门比地方工会要仔细极多。例如，在湖北十堰艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故中，我们甚至能看到报告调查到当地无视130次燃气泄漏、管道压力传感器故障等系统性隐患，但为何没有任何一起事故调查企业工会是否知道企业本身无视隐患的问题？如果工会明知道企业如此多的违规情况，为何工会不监督安全生产并及时组织工人撤离危险地带？如果工会履责失职，为何不对相关工会进行问责并追究工会干部的责任？

实际上，应急局总结的事故教训完全可以依靠工会组织前线工人监督安全生产而避免。因为，在一线的工会会员才最贴近安全生产、最了解工作场所的日常隐患。政府部门再有心，也不可能每时每刻在所有一线工作场所安排官员巡查监督，反之，如果工会组织会员在一线监督安全生产得力，根本就不需要政府派员也能够落实安全生产。

被矮化和自我矮化的工会

《安全生产法》列明工会应依法对安全生产工作进行监督，如果从立法原意来看，政府是希望工会可以在安全生产监督方面更有担当。但实际上， 因为欠缺事后问责的制度，工会往往能在安全生产事故发生后可以逃避被问责和追责，显得事不关己高高挂起。久而久之，这种不需要问责的盲区变成了习惯，工会前线工作者也会认为在安全生产事故发生后他们不需要负上任何责任，只需协助地方政府完成调查报告就完事了，这样就更助长他们的不作为。

于是往往出现这样一个诡异的现象：政府部门工作人员为了安全生产，可谓是马不停蹄的做调查、做检查，哪里有事故发生，哪里的政府还要被上级调查和问责。而工会和这些都没关系，把自己藏得矮矮的躲在政府部门后面不作为。任市委市政府负责人都要因为安全事故问责，工会却风雨不动乐得清闲自在，从来不需要担心问责问到工会头上来。久而久之，工会被政府部门矮化；工会自己更是主动矮化自己，有令不行，庸政、懒政盛行，从而形成安全生产监督漏洞的恶性循环。

(一) 事故调查没有工会角色，事故发生后欠工会问责制度

2022年2月18日，广东省惠州市惠东县华业铸造厂发生爆炸事故，造成3人死亡，2人重伤，13人轻伤。当CLB问到事故调查中有没有问责工会，会否调查地方工会有无履行安全生产监督责任时，广东省总工会指出，他们在事故调查中只是“参与调查”，就是听命于调查组被安排到具体的调查组别中。也就是说，工会不仅不是调查的负责人，甚至无法在事故调查当中凸显工会的角色，工会仅仅只是听命于调查组安排的人手之一。

于是，CLB最后建议工会以后在参与事故调查时，也要关注地方工会有没有落实监督安全生产，广东省总工会虽然表示欢迎，但仍然认为事故调查的重点仅仅涵盖企业、政府。广东省总工会提出，其实事故的认定也会涉及企业工会的情况调查，但调查工会一向不是重点。显然，广东省总工会根本没有意识到安全事故之所以发生，很大程度上就是因为工会履责安全生产监督失败。

(二) 工会将安全生产责任全盘推给政府和企业

事实上，如同广东省总工会这般，认为事故调查也应涉及工会调查的可能都并不多见。长期以来，各地工会在安全生产的监督方面有名无实，只是担当“善后”的闲差，而把一线的监督工作一推二六五全都扔给了政府和企业。毫不意外的，CLB就各地安全事故采访了许多地方工会，常常会听到工会工作者们互相推诿，指安全生产归政府部门管，工会没有权力。言外之意，工会既然没有权力，自然也就没有责任，更不必谈履责不力被问责的问题。

一方面，在安全生产监督方面，工会通过自我矮化、推诿责任、事实上长期不作为；而另一方面，政府部门均不了解不清楚工会监督安全生产的职能，无论是事前部署安全生产工作和执法检查，还是在安全事故发生之后，都既不邀请工会参与监督安全生产（仅仅是邀请他们入调查组而后负责善后工作），也不就履责不力的企业工会进行调查和追究问责，最后也造成工会被遗忘、被矮化的问题。

我们也发现，地方政府在制定各行业安全生产的规定时， 往往只是集中在企业和政府管理部门应如何落实安全生产方面的责任。每次如有修改条例，政府都是倾向于更具体地强调企业和政府部门应如何履责和被问责。但却不会强调工会监督安全生产的重要性，往往规定中只是把以前对工会的要求原封不动抄一遍而已（多数只是抄《安全生产法》比较宽泛的大纲式规定）。既然政府部门也不对工会有期待，工会更加乐意躲在自己的小天地里。于是，安全生产的责任总是被政府和企业扛下来，工会从不自我革新，一直超然于安全生产监督之外。

2021年7月15日，位于珠海市香洲区的兴业快线（南段）一标段工程发生一起重大生产安全事故，造成14人死亡。CLB访问到珠海市香州区总工会时，工会工作者便理直气壮地提出，事故不涉及工会，工会不需要被问责。因为工会不是“职能部门”，只有安监部门才对安全生产负有责任。在他们看来，事故跟工会有什么关系，工会怎么会要被问责呢？

ＣＬＢ：就是关于咱们这儿去年兴业快线石景山隧道透水事故啊，市政府领导、住建局领导都被追责处分了，那想问一下咱们工会有没有负责人被追责处分呢？

香洲区总工会：我们没有，我们这里没有。

ＣＬＢ：啊？

香洲区总工会：我们这里没有，没有，没有。

 ＣＬＢ：是没有处分吗？

香洲区总工会：没有。不涉及到我们，不是职能部门。不涉及到我们。

 ＣＬＢ：为什么不涉及工会呢？ 《安全生产法》规定工会不是要做……

 香洲区总工会：没有，我就明确告诉你没有。不好意思，没有，现在在忙着。

ＣＬＢ：你说没有处分，还是不涉及工会……

香洲区总工会：没有涉及到我们。不是职能部门，是安监部门，不是我们。

——CLB就珠海隧道透水事故采访珠海市香洲区总工会

(三) 工会自我设限，对安全生产工作理解狭獈

发生事故之后，工会工作者们要么就是把自己当成事故调查的旁听者和听从指挥的配角，要么，工会工作者认为事故跟工会毫无关系，因为自己不是安监部门，工会没有任何责任。显然，工会工作者对于如何监督安全生产毫无概念，更不清楚工会如何做好这项人命关天的本职工作。

在今年贵州贞丰县三河顺勋煤矿事故发生之后，我们采访了黔西南州总工会，工会干部就认为举办了安康杯知识竞赛就等于做好了安全生产监督的履责。而对于工会如何在一线组织职工监督安全生产、举报安全隐患、发生事故时及时组织人员撤离等，工会一概毫无头绪。

黔西南州总工会：安全生产，我们安全生产刚才我说了，我们跟安全生产的主管部门，在职工方面的安全生产的引导和教育方面，主要的抓手现在就是安康杯知识竞赛。这个怎么没有呢？有的。

ＣＬＢ：安康杯知识竞赛这个事情，那我讲的是说在企业工会，怎么样加强企业工会在一线……

黔西南州总工会：这个是通过企业工会组织一线的职工来参加安康杯知识竞赛， 这个就是我们的安全生产的工作啊，怎么说我们这个综述一个字没有提？

——CLB就贵州贞丰县三河顺勋煤矿事故采访黔西南州总工会

这样的情况并不是孤立。很多时候CLB致电地方工会，试图了解工会怎样落实安全生产监督时，工会总是不断强调他们如何筹办安全生产知识竞赛和安康杯等活动，却不明白安全生产不只是叫宣传口号或举办知识比赛，而是要培训工人在生产时注意安全隐患，并向工会和劳动部门举报，因为只有工人才最了解工作场所的种种安全风险，而工会应该依此向企业反映，并讨论解决方案。

眼下，各地工会在生产安全的角色被扭曲成了举办“安康杯”知识竞赛等不切实际的问题活动。这些活动与生产一线的安全生产并不沾边。工会需要摒弃口中政治口号喊的震天响、实际上对安全生产毫无参与毫无作为的常态，切切实实到一线去组织工人，到生产现场去培训工人，举报企业安全隐患，预防事故在源头发生，力争在每一家企业都建立起预防安全事故发生的有效屏障。而做不到这些监察责任的工会，应该受到行政和司法的惩处。

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建议：重建安全生产监督管理制度，工会需履责问责

就落实安全生产而言，问责和处罚工会只是手段，绝不是最终目的，最终目的应是工会找到落实安全生产监督的工作方法、最终预防和减少事故在工作场所发生。这就需要我们思考如何在当前的状况下“亡羊补牢”、通过工会做到预防事故发生、落实安全生产的监督责任。

法律方面， 中国的安全生产制度日臻完善，已有包括《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产法》、不同行业的众多安全生产规定等。事故发生后，对于企业和政府的问责亦有明确的标准和系统性操作。不过，目前的法例作用主要在于在事故发生之后的调查、追查和问责， 以及建议如何避免同类型事情再发生，但这些法例的落脚点全是靠企业和政府部门实施，却忽略了企业和地方工会对安全生产不可忽视的责任。

对于工会监督安全生产，前文已列举了诸多法律明确赋予中国工会充分的责任和权力。习近平提到：

“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”

事故发生后，党政负责人都被依法问责了，为何理应监督安全生产的各级工会工作人员却总是可以“逍遥法外”？既然中国各级工会有法定责任和义务监督安全生产，那么，工会监督不力也顺理成章应该接受问责。调查组的依据必然是《工会法》和《安全生产法》，由此便可以对相关工会的渎职问题进行调查和问责。

据此，CLB提出以下建议﹕

(一) 工会以现有法例为准绳，切实贯彻工会在安全生产中的监督作用

关于工会在生产安全上的职责，《工会法》、《安全生产法》和《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》通知等法律和政策条文已经相当充分和完备。

相比将责任完全归于政府行政部门，工会作为基层底蕴庞大的群团组织，其体制触角可以从省市县一直延伸到镇村区街道，最后到基层企业的每一条生产线。工会本该是预防安全事故可以铺开的最全面的一张大网。可以说，预防安全事故、做到群防群控，除了工会以外，没有任何一个体制内的机构可以做得到。

要激发工会潜能，工会自身必须主动放弃无效工作，切实依法行动，在工作场所组织会员，举报安全生产隐患，在生产一线监督安全生产等等方面做出成绩，拒绝自我矮化，主动在中国的生产安全中做出成绩；而政府方面也应该注意到工会在生产一线监督安全生产的重要作用，将其作为监督安全生产的重要力量。

(二)推动基层工会建设 从一线监督开始落实安全生产

当前很多地方成立工会的模式仍然是由企业主导建会，工人往往处于被动角色，地方工会往往要等企业有建会意愿才会介入协助成立工会，这极大地抹杀了工人作为生产一线工作者的主体意识，更会影响工人在工作场所监督安全生产的意愿和积极性。

地方工会应摒弃依靠企业建会的旧模式，组织工人以个体身份成立和加入工会。各地工会应建立企业工会与市县工会之间的举报机制，会员可以直接举报企业安全生产隐患；不同级别的工会之间至少要开展月度的沟通会议，落实企业工会监督安全生产的各项细节。

地方工会应该在工地推动安全生产，而非在企业举办劳动竞赛。安全生产是工会的本职工作，而劳动竞赛往往涉及提高速度和赶工问题，工会应该在力争工程进度和保障工人安全之间坚定地站在工人生命安全的这一边。同时工会要做到，借助工人的力量，鼓励一线工人举报企业内存在的安全隐患，并保护工人在举报后不受公司打击报复，如此方能长久在生产第一线有效监督安全。

(三)建立针对工会的事故问责调查制度

当确立了工会在安全生产的责任，下一步就可以根据责任要求建立具体的问责制度。在事故调查中，调查组针对政府部门调查得非常仔细，由宏观到微观无所不包。例如在吉林八宝煤矿的事故调查中，调查组不仅指出能源局提高煤矿生产能力有问题，还指出白山市安全生产监督管理局落实省属煤矿安全监管工作不得力，以及白山市国土资源局组织开展矿产资源开发利用和保护工作不得力，以至地方安监局开展煤矿监察不力等，调查组都有涉及和提出惩罚建议。

多年来，中国以行政监管安全生产为主，仅依靠政府和企业落实安全生产，而不重视工会和工人在一线监督，结果就是再多的法例法规也不能阻挡安全事故的频繁发生。CLB建议，在事故调查中应加入工会作为调查对象，令履责监督安全生产不力的工会受到惩处，如此方能将自我矮化不作为的工会重新拉回生产安全的责任台。

如果对事故的调查可以包含工会，那么调查组对工会同样要进行类似的仔细调查。例如，每次事故发生后，应调查企业工会有没有落实在一线安全生产监督举报制度、工会代表是否得知存有安全生产隐患，是否在事故发生时能及时组织人员撤离危险地带。

因此我们建议，工会系统内应在每次事故发生之后展开自查，对各级工会在安全生产的履责情况进行调查，严肃问责事故所在地相关工会是否存在监督安全生产失职渎职；同样的，政府行政部门成立的调查组也应将地方工会履责情况纳入调查范围，公开相关工会的履责情况，并与问责党政负责人一样责成对工会系统展开问责。

如此一来，必然可以对工会系统内部的懒官、庸官造成有效的震慑，逐渐令他们“不敢懒、不能懒”最后达到“不想懒”，从长远上促进工会履责安全生产监督，令总工会的改革不至于半途而废。