简介
在过去四十年间，中国取得了世界瞩目的经济增长和发展，但迄今为止，中国仍未建立一个全面的社会福利制度，在年老、疾病和经济困难时为工人提供救济。随着中国进入改革开放第五个十年，社会保险体系看起来愈发脆弱。人口正加速老龄化，进入就业市场的劳动力越来越少，真正令人担忧的是，除非在不久的将来进行大刀阔斧的改革，否则支持社会保险体系的基金可能完全耗空。
中国社会保险体系目前面临的问题可以追溯到三个关键事件：国有经济的解体，以及曾经为（在整体劳动力中占相对较小比例的）城市工人提供具有终身保障的“铁饭碗”的破灭，当时工人享有高度稳定的就业、住房、医疗和养老等福利；大量没有福利保障的农村居民涌入城市就业，即农民工的进城浪潮；以及20世纪80年代开始实施的独生子女政策，使得父母不再能指望大家庭成员来养老。
为了填补改革开放初期产生的社会福利真空，20世纪90年代，政府试图建立一个基于个人劳动合同的新制度——主要依靠雇主，以及在较小程度上靠雇员个人，向国家支持的养老、失业和医疗保险基金供款。地方政府而非中央管理这些社会保险基金。
新的社会保险制度原本散落在1994年出台的《劳动法》和2008年出台的《劳动合同法》中，直到2011年，这些零散的法律法规才被统一纳入《社会保险法》，构成了国家社会保险体系的综合性框架。
所有雇员，包括农民工，都应该被新的社保体系所覆盖。但根据国家统计局的数据，2020年，职工基本养老保险只覆盖了约71%的城镇职工，只有47%的职工有失业保险。医疗保险的覆盖率略高于养老保险，但正如下文所讨论的那样，医疗系统问题重重，病人在住院治疗时仍需先支付医疗费用，然后才能获得报销。
社保覆盖率不足的原因是企业，特别是中小企业，没有按法律规定为雇员缴纳社保。政府起初规定的企业社保缴费率相对较高，许多私企对社保费用望而却步。而地方政府为了吸引投资，对企业违法逃避社保的情况视而不见。政府并未有效执法，反而逐步降低企业的社保缴费率。2019年3月，中央政府正式宣布，养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%。2020年，在新冠病毒大流行期间，企业有长达六个月的时间免缴社会保险费。
同时，政府正在鼓励那些没有被社保体系覆盖的人参加城乡居民养老和医疗保险，这些计划基于个人缴费，并由政府补贴。这使得政府可以宣称社会保险几乎实现了全民覆盖，然而，正如下文所讨论的，这些居民社保所提供的福利是极其有限的。
东莞招聘大厅外的求职者
下面将详细介绍养老、医疗、生育、失业和工伤保险的现状，以及政府和普通工人面临的挑战。
养老保险与住房公积金
中国养老保险制度的基本框架始于1997年的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。城镇职工养老保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，个人缴纳的基本养老保险费为本人缴费工资的8%，而用人单位缴纳比例一般不得超过企业工资总额的20%。公务员、国家机关人员等事业单位人员曾经不缴费也能享受养老保险待遇，但2015年1月颁布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定事业单位工作人员也要履行缴费义务，取消了公私两套制度的养老保障差异，不过政府也承诺会增加机关事业单位工作人员的基本工资及养老金。
不同地方对于用人单位和个人缴纳养老保险比例的上限均有规定。2016年中期，包括北京在内的一些省份及城市，开始将单位缴费比例由原来的20%调整为19%，其后，包括广东省在内的部分地区将缴纳比例进一步下降至14%。作为减轻企业纳税负担的政策之一，2019年，国务院总理李克强在向全国人民代表大会做出的政府工作报告中正式宣布，下调城镇职工基本养老保险用人单位缴费比例，各地可降至16%。2020年新冠肺炎爆发期间，中国更进一步对所有参保企业免征社保费用，养老保险、失业保险、工伤保险这三项最高免缴6个月，当年减轻企业社保负担合计1.54万亿元，其中养老保险一项就少收1.33万亿元。
城镇职工VS城乡居民养老保险
城镇职工养老保险的保险账户由社会统筹和个人账户相结合。工作期间，公司为职工缴纳的养老保险费用进入统筹账户，职工个人缴纳的养老保险费用记入个人账户。职工退休时，连同利息在内的个人帐户余额将被分为139期按月发放。除了个人帐户余额，职工也会收到统筹账户的基本养老金，可在退休后按月领取直到死亡。基本养老金根据个人累计缴费年限、当地职工平均工资、城镇人口平均预期寿命等因素而定。基本养老金大致上由用人单位缴纳的基金支付，还包含了财政补贴和投资收益。但当社保基金出现支付不足时，政府应给予补贴。
领取城镇职工养老保险金必须满足的条件是职工要达到法定退休年龄及累计缴费满15年。达到退休年龄时累计缴费不足15年者，可延迟缴费年限直至缴满15年、一次性缴齐保险金额、转入城乡居民养老保险，或者一次性领取其个人帐户内全部金额。
在职工参加的城镇职工养老保险之外，还有城乡居民养老保险这样一种基本养老保险。近年来，中国政府一直在推广城乡居民养老保险制度，将未参保的城乡居民纳入到养老保险体系的覆盖之下，该制度要求个人账户供款时间达15年才有资格领取养老金。不过，由于脱贫攻坚的任务需要，政府自2017年开始为六千多万贫困人口代缴城乡基本养老保险费用，截至2020年底，约三千万贫困人口已年满60岁并开始领取城乡居民退休金。
城镇职工和城乡居民养老保险这两者之间的差异主要体现在悬殊的退休金待遇——城镇职工可领取的养老金足够维持城市里的基本生活，城乡居民养老金却连在乡镇里生活都有困难。根据《2020年人力资源与社会保障统计公报》，截至2020年底，共有5.42亿人参加城乡居民养老保险，其中实际领取养老金的有1.61亿人。该计划2020年支付的养老金总数达到3355亿元人民币，即人均2088元，相当于每人每月174元，这个金额即使在最小的城镇中也不足以维持生活。相比之下，2020年城镇职工基本养老保险基金的总支出为51301亿元，有1.28亿离退休人员，他们每月领取约3350元。而当年城镇私营单位就业人员工资平均每月是4810元，城镇参保职工可领取的退休金约占此平均工资的70%。
截至2020年底，全国参加养老保险人数达到9.98亿人，但其中5.4亿人（约54.3%）参加的是城乡居民养老保险。城镇职工养老保险的参保人数达到4.56亿，当中在职职工参保人数占城镇总就业人数约71%。数以亿计的职工没能参加城镇职工养老保险，他们多数是农民工和灵活就业人士。
数据来源：国家统计局、人力资源和社会保障部
参加城镇职工养老保险的农民工比例一向很低。2017年人力资源和社会保障部发布的报告称（这也是最后一份单独列出农民工参加社会保险之比例的报告），仅22%左右的农民工参加了职工基本养老保险，即只有约六千万农民工加入了城镇职工养老保险。截至2020年底，中国共有2.85亿农民工，占全国就业人口约36.8%，但他们大部分人要么没有参加养老保险，要么只是参加了城乡居民养老保险。
农民工多年来被排斥在城镇职工养老保险体系之外。《社会保险法》第95条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”人社部也强调，农民工只要在城镇企业就业并签订劳动合同，就应该参加城镇企业职工基本养老保险，不受户籍的限制。
但在现实中，由于职工应当缴纳的基本养老保险费由用人单位代扣代缴，大量企业经常忽略其为每位职工缴纳社会保险的法律义务，不为农民工缴纳养老保险等社保。地方政府出于经济发展的驱动和减轻地方养老负担的考量，长期对于企业欠缴社保不予严查，令企业逃避缴纳社保的法律责任，并很少受到处罚。受此影响，早期进城的很多农民工即便工龄远超15年，但在工作的城市却没有按时按月依法缴纳社保费用的记录，很多人年届退休之际无法领取该地的城镇职工养老保险，只能将社保关系转移到户籍所在地，要么补缴满15年期之后领取户籍地的职工养老保险，要么转入城乡居民养老保险体系。
同样的，新业态经济之下，灵活就业的劳动者越来越多，他们也难以获得城镇职工同等的社会保障。这些灵活就业人士身处非正规就业行业，他们通常没有签订劳动合同，也没有企业为之缴纳养老保险费用。他们未来将面临的养老困境与农民工如出一辙。
工人没有劳动合同、养老保险领取地以户籍地优先、追缴补缴保险费受到限制、地方政府统筹为主的社保基金制度导致社保账户转移续接困难，这些因素都导致了长期以来农民工及灵活就业人士参加城镇职工养老保险的比率较低。目前为止，老一代农民工的社保难以补缴、流动人口在多地参保但年限不够而只能领取户籍所在地的退休金、灵活就业人口缺乏企业供款参保动力不足、城镇职工和城乡居民养老保险待遇悬殊等现状仍未改善，许多劳动者难以老有所养，达致体面的退休生活。
人口老龄化与社保基金危机
当前，中国养老保险系统最大的问题之一是人口老龄化带来的社保基金危机。
在中国，男性的法定退休年龄为60周岁，女工人为50周岁，女干部则为55周岁。这些规定出台于上世纪50年代，但当今天中国人口的平均寿命已到达75岁，且超过65岁的人口约占12%的时候，上述年龄限制显然不再现实。中国政府早就意识到了这个问题，并宣布各种旨在逐步提高法定退休年龄的计划。例如，2018年3月，人力资源和社会保障部副部长唐涛表示会逐步延迟退休年龄，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。但到目前为止，还没有任何关于延迟退休年龄的明确法律规定。
在延迟退休年龄以外，政府亦提出了提高养老保险缴费年限的计划。2021年6月，人社部发布《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》，对社会保障体系提出几项重大修订。其中养老保险规划的修订包括“逐步提高领取基本养老金最低缴费年限，修订职工基本养老保险个人账户计发月数”，最低缴费年限未来预计延长到超过15年。不过，具体的政策和实施方案仍待出台。
随着中国婴儿出生率低、劳动力人口减少以及人口老龄化加速，人们对基本养老金的可持续性越来越担忧，特别是未来将面临沉重的支付压力。社科院报告预测，到2028年全国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余会首次出现负数，此后养老保险基金储备将迅速下降，并可能在2035年前后耗尽累计结余。
在过去十年里，城镇企业职工基本养老保险参加率几乎增加了一倍，但仍仅占城镇劳动力总数的74％左右。然而，达到法定退休年龄、能够领取基本养老金的人口比例也在迅速增加。
针对养老保险持续发展危机，2020年底，中共十九届五中全会提出要建立“多层次、多支持的养老体系”。在第一支柱（基本的城镇职工及城乡居民养老保险）之外，第二支柱鼓励企事业单位内部建立补充性企业年金和职业年金保险制度。与基本养老保险制度类似，《企业年金办法》规定企业年金由用人单位与员工共同分担缴费费用，合计不超过企业职工工资总额的12%。年金实现完全的市场化运营，尽可能使投资利益最大化，以便员工通过年金获得额外的养老保障。不过，通常只是效益比较好的企业才会成立年金制度。截至2020年底，共有10.5万户企业建立企业年金，参加职工2718万人，仅占7.74亿就业人口的3.5%。第二支柱的参与者仍然非常有限，第三支柱（商业养老金产品）则仍未能出台。
总结而言，在许多省份，城镇企业职工基本养老保险收入仍超过支出，年度结余稳健，尤其是沿海地区。以广东省为例，其2018年度结余为2120亿元，累计结余11130亿元，是迄今为止结余最高的省份。但是，在退休人员过多、年轻人口匮乏的中部及东北一些省份，养老保险系统已经开始感到压力。例如，根据国家统计局的数据，2018年黑龙江省的养老保险基金赤字约160亿元人民币，总账户余额为负557亿元。有鉴于此，2018年7月，中国建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。2019年中央调剂基金预算规模4844.6亿元，主要由七个较富裕省份上缴资金，而22个人口流出、老龄化程度高的地区拿到的下拨资金多。近年来，养老保险基金调剂规模持续扩大，2020年中央调剂比例提高到4%，金额达到7400亿元。
当前中国基本实现了养老保险基金的省级统筹管理，不过，实现全国统筹面临的困难更大。面对区域间发展严重不平衡、养老保险费率不统一、地区抚养比差异以及基金收入结余的差异等问题，构建一个中央统收统支、统一调剂养老基金、令流动人口普惠而安老的养老保险制度仍然有一段很长的路要走。
住房公积金
住房公积金不是中国社会保险制度的正式组成部分，它由住房和城乡建设部而非人力资源和社会保障部管理。但是，由于运作方式类似，由用人单位和职工共同缴纳，通常将其与其它五种官方社会保险归为一类。
住房公积金制度始于1999年，当时中国各地有数千万国有企业职工下岗。政府不能再依靠国有企业给劳动者提供住房，因此加快了住房公积金的建设，以此为广大劳动者提供购买以及维护房屋的途径。住房公积金存款人可以申请优惠贷款，用公积金购买、建造、翻修、大修自住住房，也可以交纳房租。若职工之前未曾使用，则可以在退休时提取本人账户内的住房公积金，因此，住房公积金实际上充当了第二养老金。最近，部分地方政府出台修正案，允许将公积金用于非住房相关事项，例如紧急或严重情形下的医疗费用。
《住房公积金管理条例》规定，职工和单位的具体缴存比例应由当地政府确定，但均不得低于职工上一年度月平均工资的5%。以北京为例，单位和个人住房公积金缴存比例为5%到12%，上海市，单位和职工本人住房公积金缴存比例为各5%至7%。但总的来说，缴存都是按月进行，且该部分款项可以免税。
传统上，国有企业职工、政府职工以及教师、公务员等群体是住房基金主要的供款者和受益者。从2000年代中期到2014年，职工和单位的数量激增，缴纳住房公积金的职工数量仍稳定在1亿左右。截至2014年底，住房公积金实缴单位210万个，实缴职工1.19亿人。2020年全年住房公积金实缴单位365.38万个，实缴职工1.53亿，六年里增长了3400万人。数字上的突飞猛进几乎可以完全归因于私营企业和城市专业人士的购房需求。2014年，在非私营单位上班的劳动者约占60%，到2019年底，这一比例下降至约30％，而在私营单位工作的职工从19％增加到约40％。此外，2020年新开户职工中高达75.57%是私企和外企员工。
然而，对于大多数低薪工人而言，在城市购买房产仍然是遥不可及的梦想。根据2018年农民工监测调查报告，租房居住的农民工占大多数（61.3%），购买住房的占19%，还有12.9％居住在由雇主提供的住房如工厂宿舍中。与此同时，绝大多数农民工及其家庭被排除在保障性住房之外。许多大城市的农民工只能负担得起位于城市郊区、年久失修、面积狭小的住房，即使是租住这样的房子，租金也可以占到他们月薪的很大一部分。如果农民工缴存了住房公积金，他们有时可以将其用作一次性提取的养老金，不过，在实际提取住房公积金的过程中通常会遇到许多行政上的障碍。
医疗保险与生育保险
1998年国务院出台的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》首次提出了中国职工医疗保险制度的框架。原则上，城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，该系统与养老保险一样，实行统筹基金与个人账户相结合的模式。尽管具体数额因地区而异，但用人单位的缴费比例为工资总额的6%左右，职工缴费比例一般为个人工资的2%。单位缴费全部划入医疗保险统筹基金，个人缴费计入个人账户。达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，可享受基本医疗保险待遇。
统筹基金和个人账户各自划定支付范围，分别核算。统筹基金可以支付普通门诊费用、大病医疗和住院医疗费用。不同地区就职工医保的起付标准、最高限额和报销比例有不同规定。2021年4月，在新一轮医保制度改革中，改进了个人账户的计入办法和使用范围。过去，用人单位缴纳的基本医疗保险费部分纳入统筹基金，部分（一般为30%）计入个人账户。改革后，单位缴费全部计入统筹基金，职工个人缴费仍计入本人个人账户。此外，将个人账户适用范围扩大到职工家属，包括其配偶、父母、子女的医疗费用支出，发挥家庭共济作用。个人账户的钱变少了，使用范围拓宽，不过，官方统计显示，2020年职工医保个人账户人均累计结存仅为2919元。
《社会保险法》强调，医疗保险基金应直接向服务提供者（通常是医院和诊所）付款来支付职工的医疗费用。但是，在大多数情况下，工人必须先付款，然后要求相关部门报销。此外，若要成功报销医疗费用，医院的所有治疗必须在政府预先批准的清单内——超出预先批准清单的治疗必须由工人的个人账户或自己的口袋来支付。而且，门诊治疗和药物的承保范围更加有限（尽管在最新的医保制度改革，更多门诊费用被纳入医保报销中），这意味着需要门诊治疗和药物的职工通常需要购买额外的私人医疗保险，或自费治疗或完全放弃治疗。
职工医保VS居民医保
在过去十年中，城镇职工基本医疗保险所覆盖的职工和退休职工数量稳步增长。《2020年医疗保障事业发展统计快报》显示，截至2020年底，中国参加职工基本医疗保险人数约3.4亿人。不过，与养老保险的情况类似，职工医疗保险对农民工和灵活就业群体的覆盖力仍有限。据估算，2017年拥有基本医疗保险的农民工数量仅为6200万，约占当时农民工总人数的22％。
鉴于职工基本医疗保险系统的覆盖范围有限，政府一直致力于建立覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系，先后建立了新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度，以囊括农村居民以及城镇非从业居民。2016年12月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，要求推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度。2018年3月，作为国务院机构改革的一部分，国家医疗保障局成立，大大推动了医保制度整合的进展。目前，我国基本医疗保险体系已整合为二元的城镇职工基本医疗保险（简称职工医保）和城乡居民基本医疗保险（简称居民医保）。
截至2020年底，全口径基本医疗保险参保人数达13.6亿人，参保覆盖面稳定在95%以上。其中，参加职工医保人数3.4亿人，包括退休职工9025万人；参加居民医保人数约10.2亿人。
数据来源：国家医疗保障局
从参保人数来看，全民医保体系已经初步建立。然而，不同医保制度之间的保障水平差异极大，城乡差距和地区差距明显。2020年，职工医保基金人均支出（包括生育保险）3730元，而居民医保人均支出仅为798元，前者为后者的4.67倍。对比卫生部门的统计，2019年，医院病人人均住院费用就达到9848.4元，远超职工医保和居民医保的人均支出。
从不同地区来看，2018年北京市城镇职工基本医疗保险人均支出为5984元，远超全国水平；而在老龄化较为严重的吉林省，职工医保基金人均支出2579元；在人口相对年轻的广东省，职工医保基金人均支出2392元；以及西部的贵州省为3099元，三地均低于全国人均支出水平。
另一方面，城乡之间的医疗资源分配也极为不均。按常住人口统计，全国以及大部分省份的城市每千人口卫生技术人员和医疗卫生机构床位数是农村地区的两倍左右。2019年，河南通许县、黑龙江依兰县等多地出现乡村医生集体辞职讨薪，村医们工作压力大、任务繁重、但待遇低。据《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》，到2019年底，全国仅剩村医79.2万，从最近5年数据来看，村医数量以平均每年5万的速度锐减。
从城乡居民收入差距、社保覆盖差异以及医疗资源配置等方面考虑，农村居民在医疗服务利用方面都处于绝对劣势。有学者研究发现，我国基本医疗保险制度的收入再分配效应为负，出现明显的低收入群体补贴高收入群体的“逆向再分配” 现象。
生育保险与职工医保两险合并
近年医保制度改革另一项值得关注的动向是生育保险与职工医保两险合并。2017年，12个城市进行了试点项目，随着合并实施，生育保险参保人数比试点前提升13%左右。2019年，根据国务院办公厅《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》，在全国范围内实施两险合并。两险合并是指两险合并经办管理，生育保险基金并入职工基本医疗保险基金，生育保险各项待遇改由职工基本医疗保险基金支付。政府声称这将简化用人单位的参保程序，并且不会给职工带来任何额外负担，同时又能保证母亲及其配偶现有的福利不变。
生育保险费由用人单位缴纳，费率通常不到职工缴费基数的1%，职工个人不缴纳。所有职工，包括男职工，都应当参加生育保险。职工享受生育保险待遇，可报销生育医疗费，包括女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费；作为女性生育期间的经济补偿，女职工 在产假期间获得生育津贴。
两险合并后，从基金管理的角度来看，有助于减轻原生育保险基金的压力。从个人角度来看，两险合并具一定进步性，未参加生育保险的女性，在新政策下可以按照医保报销规则报销部分生育医疗费用，改变了原先完全自费的情况。不过，两险合并未改变之前附加在享受生育保险待遇的种种前提条件，例如不符合计划生育政策、未按规定足月缴纳保险及没有本地基本医疗保险的女性仍然无法享受生育保险待遇。这将继续使众多非正规就业、无稳定就业的女性、流动女性、政策外生育女性游离于生育保护之外。
2019年，全国参加生育保险2.14亿人，其中生育人数430.3万人，女职工享受生育津贴354.2万人。然而，对比当年出生人口1465万人可以推算，大部分生育女性没有享受生育保险待遇，享受生育津贴的更少之又少。
生育保险的覆盖面极为有限，非正规就业女性、女性农民工几乎享受不到生育保险待遇。随着女性就业的非正规化，未来可能有更多女性游离于生育保护之外。这与计划生育政策的调整一道，将给女性的就业和职场发展带来更多压力。
根据2012年《女职工劳动保护特别规定》，女职工生育享受98天（14周）产假，产假期间的生育津贴应为用人单位上年度职工月平均工资的标准。一些地方政府也会要求用人单位为收入超过平均工资的职员提供额外津贴。尽管各地区间产假津贴仍存在巨大差异，但基本上都符合国际劳工组织的建议标准。
2015年实施全面两孩政策后，作为配套措施，各地纷纷修改《人口与计划生育条例》等规定，设置计划生育政策奖励假，时间从30天到267天不等。产假与计划生育政策奖励假相加，各地产假时长达到128天至一年不等。而各地生育奖励假津贴来源，有15个省份源于生育保险基金，14个省、自治区、直辖市没有规定，湖南、广东两省规定由用人单位负担。延长产假进一步增加了用人单位的经济负担，由于女性的用人成本更高，生育保险政策反而导致就业市场对女性的歧视加剧。
随着人口老龄化加深、生育率下降，政府进一步放宽生育政策。2021年5月，中共中央政治局会议宣布，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。然而，生育保险覆盖范围及保障水平有限，女性未来可能不得不面对更多职场性别歧视，例如，女性求职者在招聘环节被询问婚育状况及计划，辞退怀孕女员工，或强迫怀孕员工主动离职等。有关此问题的更深入讨论，请参见《工作场所中的歧视》。
失业保险和工伤保险
失业救济
国务院1999年出台的《失业保险条例》建立了缴纳及支付失业保险的框架，该框架在很大程度上得到了《社会保险法》的确认。职工和用人单位最初分别以1％和2％的比例缴纳失业保险，但现阶段，许多省市政府为了降低企业成本，已经大幅降低了缴费率。以广州为例，自2016年5月1日起，用人单位应缴比例从1.5％降至0.8％，个人应缴比例从0.5％降低至0.2％。
由于新冠肺炎疫情造成经济停顿，中国各行业在2020年都出现不同程度的收缩，失业情况特别严重。根据官方的城镇登记失业人口数据，2020年共有1160万人登记失业，为历年最高，比上年增加2.28%，登记失业率达到4.24%。而以31个大城镇为基础的调查失业率在2020年年均录得5.6%。然而，这两项数据均必然低估实际情况，因为前者需要倚靠工人主动申报，而后者则难以统计农民工的失业情况。假如我们考虑疫情期间被企业解雇回家的农民工，把整体失业率高估1-2%亦不为过。假如我们以2020年登记失业人口为基准，把失业率上调2%，整体失业人口估计达到1707万左右。
对比上千万的失业人口，我们便可以检视失业保险发挥的作用。截至2020年底，共有2.17亿劳动者参加失业保险。年末全国领取失业保险金人数为270万人，比上年末增加42万人，领取人数增幅高达18.4%，远超过去十年的每年增幅。全年共为 515万名失业人员发放了不同期限的失业保险金，比上年增加54万人。保险金的领取人数增加，反映了它在工人需要支援时，确实有发挥保护作用。不过，从受助人数来看，2020年至少有1000万需要失业保险金的工人根本无法得到帮助。企业为了节省开支不为工人缴纳保险，政府对这些行为得过且过是原因之一。
数据来源：国家统计局、人力资源和社会保障部
尽管职工的缴纳数额是基于工资，得到的救济却非常低。 1999年的条例规定，失业保险金必须低于当地最低工资标准，然而，各地的最低工资已经设定得很低了，绝对不能视为足以应付生活的工资。（有关最低工资标准，详情参见《就业和工资》部分。）2020年，失业保险金月人均水平仅为1506元，随着城市物价和房租上涨，保险金额已经不足以应付城市生活开支。
尽管《社会保险法》强调失业保险金可随本人转移，且可以在任何地方领取，但要使这种政策成为现实，必须进行结构性改革，特别是在目前无法支付失业保险金的农村地区。目前，许多地方通过向农民工支付一次性救济来解决这一问题，但这笔费用远低于其合法应得的数额。
实际上，失业保险基金通常不是直接发放给职工，而是被重新分配用于创造就业或培训项目。例如，2019年3月，政府承诺“从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。”
工伤、职业病与灵活就业
根据官方统计，与其他社会保险一样，工伤保险的覆盖率在过去十年中也在稳步增长（参见下图）。2020年末全年参加工伤保险的人数约为2.68亿。在中国最危险的建筑行业，2020年新开工建设项目参保率为98%。
数据来源：国家统计局、人力资源和社会保障部
工伤保险费全部由用人单位缴纳，缴费额为工资总额的0.5％至2％，具体比例根据特定行业和地区的工伤风险程度而有所不同。
如果职工可以证明与用人单位存在劳动关系，并且所遭受的伤害实际上与工作有关，则他们有资格获得工伤保险待遇，但这通常不是一个简单的过程。一旦工伤被认定，地方政府将对伤残程度进行鉴定，等级为1到10，其中等级1最严重。遭受严重工伤的职工比轻微工伤的职工有权获得更多补偿。确切的赔偿金额以及更关键的赔偿责任主要由《社会保险法》《工伤保险条例》和《职业病防治法》确定。
但是，各地法规的实施情况和对某些规定的选择性执行意味着实际支付的赔偿因地区而异。而且，在赔偿金额、赔偿应由谁支付等问题上，用人单位与职工以及地方政府之间经常产生纠纷。如果用人单位未缴纳工伤保险，则由用人单位支付工伤保险待遇。但是，在大多数情况下，违法用人单位拒绝支付职工住院期间基本医疗费用以外的任何费用。根据官方统计，2020年，共有188万人次享受工伤保险待遇，基金支出820亿元，平均每人次43617元。
职业病对职工来说是另一个难以解决的问题，因为职业病通常会在职工离职后才显现出来，这一问题对农民工群体来说格外严重，因为他们很少与用人单位签订劳动合同。据估计，中国有600万工人患有致命的尘肺病，但只有大约10%的人被诊断认定为职业病。更多有关详细信息，请参阅中国劳工通讯的研究报告《谁之责？— 对中国尘肺病群体的救助与赔偿研究》。
近年，企业以零活用工来降低劳动力成本的情况十分普遍。 2020年，中国灵活就业人员已达2亿人。中国人民大学劳动人事学院发布的《中国灵活用工发展报告（2021）》蓝皮书显示，2020年中国企业整体采用灵活用工比例达55.68%，较2019年增加约11个百分点。一方面，企业将愈来愈多一般性技能和低协作劳动划分出来，以临时工、季节工和兼职员工处理；另一方面，企业以外包、劳务派遣等方式雇佣工人，将劳动关系转移给人力资源公司。这些雇佣方式的扩展，创造了大批与企业并无实际劳动关系的工人，企业不再承担工人的保障和福利，令工人因工受伤要索取赔偿时面临难以认定劳动关系等一连串问题。
这种情况在以自雇型劳动者以及灵活就业人员为基础的物流运输平台尤为严重。根据中国政府统计，直至2020年，在快递、外卖和乘客运输等共享经济平台提供服务的人数约为8400万人。由于灵活就业人员与从业单位之间属于非稳定劳动关系，按照现行规定，他们无法获得工伤保险、失业保险等制度保障。
在一起外卖员因工受伤死亡的法庭案件中，法院引用工人勾选的平台注册协议条款：“当您按照注册页面提示填写信息、阅读并同意本协议且完成全部注册程序后，即表示您已充分阅读、理解并接受本协议的全部内容，并与公司达成一致，成为公司的劳务人员”，认定工人与公司之间并无劳动关系，而只建立劳务关系。在一、二审法院均驳回认定劳动关系的诉讼请求，工人家属因此完全无法获得工亡赔偿。数据显示，2019年上半年，仅上海市涉及快递、外卖行业的各类交通事故共325起，造成5人死亡、324人受伤，当中的快递和外卖行业工人均身陷同样困境。
结论
在中国开始其极力鼓吹的改革开放之后，政府在劳资关系中的权威逐渐让位于给商业利益。随着私营部门的扩大，用人单位可以单方面任意规定其职工的工资和工作条件，从而将工资保持在较低水平并压榨职工几乎不存在的福利。中央政府试图通过实施立法（例如1994年的《劳动法》和2008年的《劳动合同法》）来保护工人的权益，但是地方政府不能也不会在工作场所严格执法。
在这种情况下，建立一个由用人单位主要对职工社会保险负责的制度注定无法成功。单位通常可以无视其法律义务，而且在当局的纵容下继续照常营业。例如，在2008年金融危机之后，中央政府允许陷入财务困难的企业将社会保险费推迟六个月缴纳，该政策从未被正式废除。直到工人自己开始要求企业支付社会保险费时（最著名的是2014年裕元大罢工），企业才被迫遵守法律缴纳社保。在2020年新冠病毒大流行期间，作为为陷入困境的企业提供四万亿人民币的税收减免方案的一部分，企业再次获得了六个月的社保免征期。
中国政府未能执行法律，也未能建立覆盖所有人的社会保险体系，这不仅使中国工人处于不利地位，而且严重阻碍了政府推进并实现其他重要政策目标的能力。
在过去的几年中，政府经常宣称其关键政策之一是拉动国内消费，以确保未来更加稳定和均衡的经济增长。然而，中国的大部分消费能力仍掌握在最富有的1％的人手中，这导致大量资本外流，而没有增加国内消费。大多数工人仍然不愿意消费，由于缺乏养老金或医疗保险，他们倾向于将自己的钱用于银行储蓄和其他风险较高的投资上，以试图确保自己的未来不会遇到太大困难。
实际上，过去二十年里，应该缴纳的社会保险只落实了一小部分，这意味着各项社会保险基金所承受的压力要大得多。随着中国人口快速老龄化，养老保险基金和医疗保险基金尤其面临更大问题。如上所述，政府认为，如果要有足够的资金来支付将来所有预期的养老金和医疗保险，则需要提高退休年龄并进行广泛的改革。
但是，政府仍然不愿或无法强迫用人单位遵守现有的缴纳社会保险的义务。相反，政府正试图减轻用人单位所承受的社会保险负担，并将养老保险和其他社会保险缴款的义务转移给劳动者个人，无论他们之间是否存在正式劳动关系。
与其逃避社保体系现存问题，政府需要调和劳动力和资本之间的利益博弈，以建立一个现实而稳定的社会保障体系，使工人在年老和疾病时得到照料，并创造对收入满意的体面劳动者群体，从而通过创新、提高生产力以及商品服务消费来促进国内经济发展。
本文首发于2012年8月，2021年8月最后更新。