香港安老院（内地称养老院）人手不足的问题已持续了二十年以上。政府统计数据显示，2021年12月，长者住宿照顾服务及护养院的从业员有约26000人，空缺约2500人。香港安老服务协会2013年的调查指出，护理员的平均年龄为52.3岁、年龄最大的护理员为73岁，“以老护老”的问题令人忧虑。2015年剑桥护老院露天为长者脱衣洗澡事件，以及近年新冠疫情，令安老院人手与服务问题再次受大众关注。
员工待遇低是人手不足的一个重要因素。在香港安老院工人系列上篇，我们呈现了员工待遇问题，比如私营院舍每天工时长达12小时、常有违法克扣外劳薪水的事件，资助院舍相对较好，但在政府削减拨款的制度下仍有人手不足、同工不同酬等问题。员工待遇低致人手不足，人手不足又令员工工时和工作强度增加、服务质量下降。
那么，为什么私营院舍和资助院舍不提高工人待遇？还是说，虽然工人待遇有所提升，但提升幅度受到限制、以至于不足以长远解决问题？是什么因素制约了安老院行业的待遇和人手？私营和资助院舍的情况有什么分别？过往提出的解决方法成效如何？
我们访问了社区及院舍照顾员总工会干事郑清发先生、翻查过往报道与政策文件，以期解答上述问题。
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院舍为何不更大幅度提升待遇？
人手压力令安老院工人的待遇整体呈上调趋势，但是调整幅度仍不足以吸引足够的人入行，以应对日增的服务需求。
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资助院舍方面，郑清发指出，2014年由于退休潮，社会服务联会（非政府社会服务机构的联会）、社区及院舍照顾员工会向政府提出将资助院舍的个人照顾员、院舍服务员等职级的薪级点“跳两点”。2018年，政府接受建议，拨款三亿元增加薪水，其中个人照顾员的薪水从约14000元升至近16000元。不过，2019年调查发现，个人照顾员及院舍服务员的空缺率分别为19.0%及19.8%，略高于2017的18.0%及15.8%。不过，资助院舍宿位同期增加约10.6%，所以加薪有助挽留及吸引人手，只是跟不上新的服务需求。另外，在整笔拨款制度下，政府没有机制确保增加的拨款最终用在员工薪酬，以至于挽留人手的效果减弱。
香港工会联合会2018年初委托紫荆国际政经研究院进行《安老业基层人力资源研究》 ，发现部分资助院舍未有将政府新增资源（三亿元拨款）完全用在员工薪水的加幅上。他们更发现在劳工处2018年8月至9月的职位招聘空缺中，仍然有资助院舍以加薪前的13048元招聘个人照顾员。
私营院舍的情况更严重。郑清发指出，1995年私营院舍说用工荒时，员工每日工时便达12小时。私营院舍的待遇一向较资助院舍低、员工流失率更大。郑清发与私营院舍老板交流过，老板说本地工人在私营院舍的工作做得熟练了，便会转到资助院舍。2018年政府增加资助院舍的薪水后，由私营院舍雇主组成的香港安老服务协会指政府“一棍打死我们，打残我们私院”，造成私营院舍10-20%员工流失。
2011年最低工资实施后，各基层工种的待遇趋近、有所提升。2015年政府数据显示，比较低薪行业工人收入，保健员、护理员的平均时薪处较低水平，低于楼宇管理员、保安员，院舍护理员的工作吸引力有限。2012年，一位私营院舍负责人表示，员工流失率从以往5-10%，升至20%。 2021年，上市公司松龄护老的年报显示，员工总流失率高达44.6%，年报称如此高流失率为业内常态。
郑清发曾接触新移民服务机构，指以往私营院舍是新移民的主要就业途径，近十年来少了许多新移民入行。一方面，这批新移民的学历与文化水平提高。根据香港浸会大学经济系整理的政府数据，2001至2016年间，15岁以上的内地新移民，只有初中或以下学历的比例由70.4%减少至52.2%，而具大专或以上学历的比例由5.7%增加至19.5%，2016年具有硕士学历的比例达8.5%、超过全港4.9%的水平。郑清发又指，学历、技能较低的新移民也懂得在劳动市场寻找薪水较高、劳动强度较小的工作（比如保安）。
院舍的经营压力
那么，为何私营院舍不提升待遇？
私营院舍面对多方面的经营压力，难以大幅提升员工待遇。许多入住院舍的长者收入低，令院舍难以提升服务费。2014年《为长者提供的长期护理服务》审计报告指出，香港有约36000名长者居住在非资助宿位（大部分由私营院舍提供），其中超过七成长者领取综合社会保障援助（综援）。另外，私营院舍经常租住商业或住宅大厦单位，与位于专用综合大楼的资助院舍相比，租金较高。2011年开始，到香港的内地游客带来强劲零售表现，令租金上升幅度增加。以1999年私人零售业楼宇租金指数为100，2005年仍位于100.5水平，至2017年租金指数飙升至182.5。
香港安老服务协会前主席李辉2018年接受《端传媒》访问时指出，领取综援的长者支付能力不高，大量私人院舍每人每月收费7000多元，而一个老人宿位的开支包括租金3500-4000元、人均劳工开支3000元，再加上伙食、清洁用品，只能勉强收支平衡。利润的主要来源，是老人每日必用的尿片。一片纸尿片来货价约4元，可以向社会福利署（以下简称社署）报销8元，每位长者每日用8片，每个月差不多1000元盈利。如果有1500个宿位，一个月保守估计有120万盈利，一年也有1000多万盈利。
郑清发补充，私营院舍为提升收入，会提供较差伙食，而减低成本、增加人手的主要方向是输入外劳，因他们容易受更大剥削。
政府支援能否解决问题？现时政府津贴私营院舍的主要方法，是1998年推行的“改善买位计划”（以下简称买位计划）。政府津贴私人院舍的部分宿位，比如一个宿位每月成本约16000元，用户只需付2000元以下，其余由政府出钱。参与买位计划的院舍需要达到比《安老院条例》更高的要求。《安老院条例》的最低要求是人均面积6.5平方米，买位计划的最低要求是8平方米（评为甲二级），达到9.5平方米则可被评为甲一级，获得更多资助。政府最多只会资助一间院舍的50-70%宿位，但院舍如获资助，其他宿位也要符合较高要求。
目前一些大型、上市的安老院公司有大部分收益来自买位计划，比如松龄护老2016年的上市聆讯文件显示，买位计划的资助占收益约六成。不过，符合资格参与买位计划的私营院舍仅占少数，香港安老服务协会指出，仅六分之一院舍达到政府要求。对大部分私营院舍来说，要对院舍进行升级以符合资格本身就是一笔不小的开支。
现时政府正准备修订《安老院条例》，将人均面积要求提升至8-9.5平方米。政府宣布2019年起连续五年增购甲一级宿位（每年1000个），业界认为甲二级宿位被淘汰是大势所趋。私营院舍如果能够转型，有助争取政府资助。李辉接受《星島日報》（2018年10月30日）采访时指出，有些规模小的院舍难以升级。这些院舍宿位只得20-60个，若申请成为甲一级院舍须聘请护士及物理治疗师等专业人员，令院方难以盈利，而且有些院舍无升降机，就算有意升级亦不符合新的牌照要求。
另一方面，资助院舍有恒常政府拨款，不怎么需要面对市场租金及竞争压力，员工待遇与服务质量都相对较好。不过，在整笔拨款制度下，机构仍然有节省成本、增加储备的压力，员工待遇被压抑，造成严重的人手不足问题（详见香港安老院工人系列上篇）。
2015年剑桥护老院虐老事件，令民间有更大力量推动《安老院条例》修订。现届政府要面对条例修订，要改善人手标准，问题是如何招人。郑清发指政府长期没有做人力规划，因而面对条例修订陷入困局。资助院舍一直不能输入外劳，不过疫情下，劳工及福利局局长罗致光允许资助院舍输入外劳，合约期两年。郑清发认为政府是想借着疫情的时机，干脆让资助院舍以输入外劳的方式解决人手问题。这背后的思维就是政府不愿承担更多养老开支，于是将低薪、厌恶性工作推给最没有议价能力的人。
员工与长者的尊严
社会普遍认为安老院工作是低技术、厌恶性劳动，是阻碍更多人入行的重要因素。改善护理工作的专业性，增加职业发展机会，有助于改善问题，一些外国经验可供借鉴。郑清发指出，在日本，照顾长者的介护是专业工作，有明确的晋升阶梯。良好的工作环境也令照顾员能更仔细体察长者需要，而非厌恶他们。
在香港，政府为吸引青年加入安老院，2015年推出“青年护理服务启航计划”（下称启航计划），希望提供较明确的晋升阶梯。不过，2021年数据显示，仅有不足三成毕业生继续受聘于社福服务单位。根据学生分享，原因包括工资低、工时长、报读了其他护理课程等，也有青年员工表示家人不希望她从事厌恶性工作。
郑清发指出，现时参与启航计划的年轻人晋升空间有限、很难做到护士，而且一般院舍职工年龄较大，工作环境对年轻人不太具吸引力，机构也觉得难管理。启航计划的学生多去了医院管理局工作，因为工作环境、薪水较好，而且有进修机会，社会始终认为安老院行业不专业、厌恶性。
不专业、厌恶性的印象不纯是错误观感，更是院舍资源匮乏下的工作效果。院舍经常不必要地使用约束物品，长者被绑至皮肤红肿、痕痒的报道很常见。家属也不时投诉照顾员喝骂长者、换尿片时不关帘。这些都是人手短缺、工作压力大的后果。
通过更科学的护理方法及资源调配，院舍可以探索出提升服务质量同时保障员工待遇的路径。竹林明堂护理安老院就尝试摆脱旧有观念，为老人松绑。院舍害怕老人跌倒而绑住他们，但其实越是绑住，身体机能越下降，跌倒风险更大。院长梁曙㬢指出，可以通过改善营养、运动解决。于是，这家院舍开始改变以往轻视味道的餐单，加强物理治疗配套，有些长者“减绑”成功。减绑过程中没有额外增聘人手，梁曙㬢指出，虽然一开始要有多些人手看着“减绑”的老人，但其实长远来说，松绑后，院友状况有改善，可照顾自己，不绑才更有效调配人手。不过，这在人手和资源更为短缺、管理层不那么开明的院舍是否可行则存疑。
长者照顾的公共责任
根据社署统计，2021年，约三万七千人轮候资助院舍及参与买位计划的私营院舍，资助院舍平均轮候时间41个月，改善买位计划平均轮候时间8个月。要解决安老院的资源不足问题、提升员工与长者的待遇和尊严，必须大幅增加公共资源的投入。
现时香港约七成安老院是私营。私营安老院行业本质上是一个牟利行业，但由于服务对象是低收入长者，收费及利润较为受限，员工薪水、服务质量较低。质量较好、参与买位计划的私营院舍则较依赖政府补贴，不过整体质量仍不如政府直接资助的院舍（见下表）。
不同类型院舍的每月成本、人均楼面净面积及员工数目的比较，图表来源：香港社会服务联会政策报。注：由于政府津贴，所有宿位的用户付费约2000元。
近年，一些大型、资本较充足的安老院集团投资中高端安老院，提供比资助院舍更高质素服务。比如松龄护老在商场内设立一个约2800平方米的“松龄雅苑”，人均居住面积为45.7平方米，员工与长者比例约1：1.62，有个人化护理及膳食、职业治疗室、室内花园等服务和设施。不过，每月住宿费用高达20000-40000元，全数由用户支付，这些安老院的市场推广工作也是针对香港的富裕住宅地区。
私营院舍的逐利逻辑，令其不是质量低、就是过于昂贵，员工待遇也普遍较低，实在不宜作为院舍养老服务的主要提供者。
资助院舍相对较好，不过正如香港中文大学社工系荣誉副教授冯可立在《贫而无怨难——香港民生福利发展史》一书中指出，从港英时代开始，香港安老院舍的公共资源投入便一直不足。
1960年代，香港经历一系列经济与社会变化，工业化与科技化的生产模式发展、长者竞争力下降，双职家庭成为趋势，亲友与社区支援减弱，居住环境变得挤迫等，动摇了中国传统社会依靠家庭为老人提供照顾的模式。港英政府面对这些社会结构转变，却迟迟不愿运用公共资源承担长者照顾的责任，1965年发表的社会福利白皮书强调“不应鼓励家庭将照顾老弱的责任，委诸政府或其他志愿机构”。
六六、六七暴动，以及香港人口老化趋势，令港英政府更有意欲改善民生及养老问题。1973年的社会福利白皮书将老人福利独立于家庭福利。政府仍提倡发展“家居照顾”为本，不过加强对家庭的支援，也让志愿机构提供家居服务支援以及更多养老院舍服务。前香港理工大学应用社会科学系助理教授钟剑华接受《信报》访问时指出，“家居照顾”本身没有问题，只是这类服务多是派饭等单一服务，难以满足长者各方面需求，资源、人手又不足。他又指，“政府最错是将院舍照顾与家居社区服务对立，以为发展了后者就不需理前者” ，这令资助院舍的发展缓慢、无法满足社会需求。
1980年代，50年代来港的中年人踏入老龄阶段，老人服务需求大增。当时资助安老院需要等七年，跟不上需求。80年代还兴起了俗称“大市场、小政府”的思潮，认为政府工作效率低、浪费资源，市场才是理性及完美的社会资源分配制度，应将政府职能尽量还给市场、让市场以优胜劣汰的方法淘汰次等服务。1997年亚洲金融风暴、其后的SARS疫情，令特区政府财政赤字增加，于是急剧推行收紧社会福利开支的政策，其中包括对非政府机构开支封顶的整笔拨款制度。2000年，政府推行“安老服务统一评估机制”，以评估长者接受社区照顾服务还是院舍照顾服务。政府又试图加强家居照顾服务，帮公屋改装，尽量令老人不需入住院舍。钟剑华认为，政府这些作为是用尽方法把长者“踢出队”， “原意是好，希望靠社区照顾，但问题是社区根本没有人照顾他们。”
80年代开始，资助院舍大排长龙之际，私营院舍开始大增，质量良莠不齐，政府后来立法监管，不过私营院舍还是一直为人诟病。政府以推行买位计划等措施资助部分私营院舍、提升其质量，也准备修订《安老院条例》，提升面积与人手要求。不过，如上所说，很多小型院舍难以转型，加上资助院舍宿位不足，整体宿位数目有下降压力。同时，香港人口老化问题越来越严重，长者患上慢性病、残疾的机率增加，未来对院舍的需求增加，人手不足的问题也会更严重。2017年劳工及福利局局长罗致光表示，2037年至2047年的十年间，需要兴建共458间资助安老院才能满足需求。以现时约每年建成两至三间院舍的速度，458这个数目近乎是不可能完成的任务。
加大公共资源投入与持份者参与
目前安老院面临求过于供、人手不足、员工待遇低、质量参次的问题。资助院舍受制于政府的福利开支，难以大幅增加服务。整笔拨款制度下，机构有累积储备的压力，也倾向降低开支，影响员工待遇、造成人手不足，也降低服务质量。私营院舍主要服务低收入长者，利润甚微，极度依赖政府资助，难以大幅提升员工待遇与服务质量。加上面对其他工种、资助院舍的竞争，人手不足的情况更为严重。
现时在安老院工作的照顾员多是年纪大、在劳动力市场边缘的人。政府希望吸引更多年轻人入行，但这需要提升待遇、增加晋升途径，以及改变安老院的管理方式，令安老院以更人性、科学的方法对待长者，也令员工有更多发挥空间、在工作中体现自我价值，而不是在压力下捆绑老人、厌恶老人。这需要改变以压低成本和追逐利润为目标的经营模式，需要更多公共资源投入。
现时政府与商界主要推动输入外劳解决问题，将低薪、厌恶性劳动推给他人了事。也许香港安老院需要一定程度输入外来劳动力，但不能以此回避现时安老院行业的种种问题。另外，郑清发指出，现时政府主要咨询组织“安老事务委员会”的成员大部分是经营者，服务使用者和员工在制定具体政策与措施上应该有更大参与权。
“我们曾经要求应该有员工代表，因为也是持份者。当年聂德权做社署署长，我们在立法会问他，他不答。有很多政策不是政府单方面制订，需要吸纳多方面意见。”